大运河河道水系是大运河功能的重要载体，历经2500年的沧桑变迁，大运河河道水系已不仅仅是河道，还是承载着大运河历史文化的珍贵遗产。保护好大运河的功能与文化，离不开保护好大运河河道水系。继2019年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》（以下简称《纲要》）之后，作为4个专项规划之一的《大运河河道水系治理管护规划》（以下简称《规划》）也于2020年6月由水利部、交通运输部、国家发展改革委正式发布，这是我国自1949年以来首次针对大运河河道水系治理管护制定的规划，是国家重视大运河文化保护传承的具体体现。作为文化载体，大运河河道水系的治理管护与一般的河道水系治理管护有所不同，必须要以保护传承利用大运河文化为根本目标，突出强调重在保护，要在治理。
一、大运河河道水系的千秋演变与文化沉淀
在铁路、公路及航空交通不发达的清代及以前，水运交通是最便利的选择。但是，因我国地理呈现三级阶梯地貌，多条河流横亘中东部、自西至东入海，成为我国古代南北交通的阻碍。春秋末期，诸侯国林立，土地纷争接连不断，各诸侯国之间交相侵伐，对水运军需粮饷的需求日益迫切，谁拥有便捷的水运交通线，谁就拥有夺取战争胜利的先机。于是，为克服横向天然河流运输的不便，裁弯取直的南北人工运渠便应运而生。人工运渠首先在吴、楚、蜀等国兴起。楚吴争霸时期，楚国开凿了沟通长江—汉江的扬水运河；吴越争霸时期，吴国开凿了沟通钱塘江—太湖的百尺渎；吴齐争霸时期，吴国开凿了沟通太湖—长江的吴古故水道、沟通长江—淮河的邗沟等。此后人工运渠向北方发展，吴晋争霸时期，吴国开凿沟通泗水—济水的荷水；魏国争霸中原时期，开凿沟通黄河—淮河的鸿沟；齐国开凿沟通济水—淄水的济淄运河等。秦统一中国以后，这一段段区间运河，经过汉代、隋代和元明清的开凿与连通，形成了指向政治中心、并为其输送粮食及军备与生活物质为的隋唐大运河、京杭大运河和浙东运河。大运河经过2500余年的历史发展与沉淀，所形成的3200余公里蜿蜒实体，孕育了至今仍被沿袭且独具特色的历史文化与风土人情，成为中华民族的重要文化寄托。
二、《规划》的背景与目的意义
2012年党的十八大将文化建设纳入“五位一体”总体布局，2016年习近平总书记创造性地拓展了党的十八大提出的中国特色社会主义“三个自信”，增加“文化自信”，构成更加完整的“四个自信”。大运河作为中华文化重要载体，成为社会主义文化建设的先行者和文化自信的输出者。2017年6月，习近平总书记进一步指出，大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好。2019年2月，中办、国办印发《纲要》，明确提出要将大运河打造成璀璨文化带、绿色生态带、缤纷旅游带，并要求相关行业主管部门加快制定文化遗产保护传承、河道水系治理管护、生态环境保护修复、文化和旅游融合发展4个专项规划，其中，河道水系治理管护专项规划由水利部、交通运输部牵头编制。
在《纲要》指引下，水利部会同交通运输部组织有关技术单位，在实地调研和科学论证的基础上，充分利用已有规划和研究成果，摸清了大运河基本情况，分析了存在的问题与面临形势，细化了河段功能定位，提出了大运河河道水系治理管护的总体思路和主要措施，最终形成了《规划》。
《规划》在“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路的指引下，遵照“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，提出着力改善河道水资源条件，完善防洪排涝保障功能，促进岸线保护和服务提升，恢复和提升大运河防洪排涝、输水供水、内河航运、生态景观、文化传承等各项功能，将有助于大运河相关地区科学、合理、有序地开展大运河河道水系治理管护，更好支撑大运河文化保护传承利用。
三、《规划》的特点与布局定位
《规划》围绕大运河文化保护传承利用展开，主要目标是保护大运河的主体功能和各项遗产，重点是要确保在大运河文化保护传承利用的各项任务落实时不遭破坏，力争恒久维持基本原状，发挥广泛传播、活态传承文化的重要功能。
由于历史原因，3200公里的大运河各段命运各不相同，京杭运河黄河以南段和浙东运河部分河段仍具水运功能，河道水系形状与历史时期的运河相比变化较大；京杭运河黄河以北段基本无运输功能，河道水系形状与历史时期的运河相比变化不大；隋唐运河河道水系形状早在元代开始就遭废弃，留下部分河段保持防洪与输水功能。因此，《规划》针对各段河道水系的演变特点，提出了各有侧重的治理管护方案。
关于京杭大运河黄河以北段，针对水资源严重短缺、部分河段断流、季节性行洪、河道原始状态保存良好等特点，《规划》提出了以强化节水优先、优化水资源配置、提升防洪排涝能力、加强水生态保护与修复、加强遗产保护等为重点，对接雄安新区，稳妥推进适宜河段旅游航线，做好遗产遗迹的保护工作。
关于京杭大运河黄河以南段和浙东运河，针对洪水威胁大、运输繁忙、水质污染严重、文化遗产多等特点，《规划》提出了以提升防洪排涝能力、提升航运效能、保护水生态环境、传承和发扬水文化等为重点，推动航道升级改造，治理水环境，实施水系连通、做好遗产遗迹的保护工作，弘扬地方特色运河文化，发展旅游产业。
关于隋唐大运河，针对遗产面临消失、洪水威胁大、水环境污染等特点，《规划》提出了以加强遗产保护、提升防洪排涝能力、强化水生态环境保护与修复为重点，改善河道水生态环境，保障河道生态水量，避免开发建设对遗产造成破坏，实施必要的水系连通。
四、《规划》的主要内容与重点
《规划》的主要任务部分为第三章至第九章，分别从改善河道水系资源条件、完善防洪排涝保障功能、促进岸线保护和服务提升、加强水生态保护与修复、推进航运绿色发展、完善河道水系管护机制、以及重大行动计划等七方面进行了具体阐述。
关于改善河道水系资源条件，为保障大运河全线有水，《规划》提出了要强化水资源节约集约利用、推进沿线地下水超采综合治理、优化水资源配置、加强重点水资源配置工程建设、实施水资源统一调度等内容。
关于完善防洪排涝保障功能，以保障大运河及沿线城镇和重点文化遗产点安全为核心，《规划》提出了优化防洪排涝布局、完善防洪工程体系、保障城市防洪安全、保障重要文化遗产防洪安全、强化洪水风险管理等内容。
关于促进岸线保护和服务提升，按照“水利行业强监管“要求，《规划》提出了加强岸线保护与利用、完善水利设施管控、加强沿线采砂管理、加强水利遗产保护利用与水文化传承发展等内容。
关于加强水生态保护与修复，以构建贯通南北的绿色生态廊道为目标，以强化饮用水水源保护、保障河湖生态需水、重点河湖生态保护与修复为重点，《规划》提出了强化饮用水源保护、保障河湖生态需水、加强重点河湖生态保护与修复等内容。
关于推进航运绿色发展，以稳妥推进京杭大运河黄河以北段适宜河段通航、黄河以南段及浙东运河航运提质升级、隋唐大运河适宜河段旅游通航等重点，《规划》提出了完善航运总体布局、开展重点航道达标治理、推进港口提质升级、大力发展绿色船舶等内容。
关于完善河道水系管护机制，以加快构建协调联动、智慧管控、监测预警、应急响应于一体的大运河河道水系管护机制为重点，《规划》提出了统筹推进协同管护、强化水资源管理、建设智慧运河等内容。
关于重大行动计划，以2025年和2035年为两个关键时间节点，首先推进大运河部分断流断航河段实现有水、旅游通航，加强已通水通航河段河道水生态环境改善、航运效能提升。然后，逐步实现京杭大运河正常来水年份全线有水，稳妥推进适宜河段通航，加强大运河防洪排涝达标建设和河道水生态修复，将大运河建成“幸福的河”。近期实施的重点，包括水资源配置工程、防洪排涝工程、水生态保护与修复工程、航运工程、监管能力提升工程等内容。
五、《规划》的实施与前景展望
《规划》提出，近期要力争京杭大运河主要河段基本实现正常来水年份有水，适宜河段实现旅游通航，京杭大运河黄河以南段和浙东运河现有通航河段实现绿色通航。大运河重点河段防洪排涝标准基本达标，水生态环境状况明显改善，河湖监管体系初步建立，河道水域岸线管控水平明显提升。远期力争实现京杭大运河正常来水年份全线有水稳妥推进适宜河段通航，已通航河段航运效能有效提升。大运河全线防洪排涝能力明显提升，绿色生态廊道全面建成，水生态环境状况全面改善，运河水利遗产得到全面科学保护，河道水域岸线管控水平显著提升，河湖监管体系更加健全，法治化、智能化管理水平全面提升。
《规划》目标的实现，意味着大运河受洪水威胁的风险将显著降低、输水供水能力将大幅提高、内河航运效能将不断提升、生态景观将亮丽美好、文化传承将永续千秋。届时，大运河将水清河畅、岸绿景美，真正成为“流动的河、安全的河、美丽的河、智慧的河”和造福人民“幸福的河”。
六、结语
党的十九大报告指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强”。大运河文化是中华文化和民族精神的重要组成部分，传承、保护和弘扬优秀的运河文化，创新建设现代运河文化，不仅是国家发展的需要，也是广大人民群众的需要。在大运河文化保护传承利用各专项规划的支撑下，大运河文化保护传承利用的目标一定能够实现，我国文化建设必将迈上新的台阶，中华民族文化自信必将进一步增强。
（作者：中国水利水电科学研究院 吕娟）
