大运河是中国古代创造的一项伟大工程，是世界上距离最长、规模最大的运河，是祖先留给我们的宝贵遗产，承载着民族悠久历史和文化脉络。打造大运河文化带，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。编制《大运河河道水系治理管护规划》（以下简称《规划》），对于推进落实《大运河文化保护传承利用规划纲要》（以下简称《纲要》），重塑大运河“有水的河”现实载体，有效落实保护好、传承好、利用好大运河具有重要意义。
根据《纲要》以及国家发展改革委关于推进《纲要》组织实施的工作安排，水利部、交通运输部组织编制了《规划》。目前，《规划》已由水利部、交通运输部、国家发展改革委三部门联合印发。《规划》紧紧围绕《纲要》确定的目标任务，研究提出了大运河河道水系治理管护的总体思路、规划目标、主要任务、总体布局和主要措施，是指导今后大运河河道水系治理管护的重要依据。
一、《规划》主要框架和内容
《规划》分为三大板块、10章。前言和第一、第二章构成第一板块，主要是介绍规划编制的背景、定位，梳理了大运河河道水系治理管护的现状，分析了面临的形势和存在的主要问题，明确大运河河道水系治理管护的总体思路、基本原则、主要目标和总体布局。第三至第八章构成第二板块，从改善河道水系资源条件、完善防洪排涝保障功能、促进岸线保护和服务提升、加强水生态保护与修复、推进航运绿色发展、完善河道水系管护机制等6个方面全面谋划了大运河河道水系治理管护的重点任务。第九章和第十章构成第三板块，分别为重大行动计划和保障措施。在健全《规划》实施机制方面，主要提出了四个方面的保障措施，包括加强组织领导、完善政策措施、严格督查评估、加强宣传引导等。
二、规划编制的主要考虑
主要是三个方面：
第一，认真贯彻落实中央决策部署。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以文化为引领，坚持以人民为中心，共抓大保护，不搞大开发，按照习近平总书记关于保护好、传承好、利用好大运河的指示要求和国家文化公园建设的总体部署，遵照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，落实“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，科学编制《规划》。
第二，科学认识大运河河道水系治理管护面临的形势。河道水系是大运河文化带的核心，是文化传承的载体，面对保护好、传承好、利用好大运河的新形势新要求，大运河河道水系系统治理和管护仍显不足，还存在黄河以北段水资源严重短缺、防洪排涝体系尚不完善、水域岸线保护不足、水体污染负荷较重、航运体系不完善、治理管护职责不明晰等问题，需要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹好发展与保护、传承与利用、需要与可能、治理与管控的关系，恢复和提升大运河防洪排涝、输水供水、内河航运、生态景观、文化传承等各项功能，把千年运河打造成“流动的河、安全的河、美丽的河、智慧的河”，让大运河成为造福人民的“幸福运河”。
第三，明确大运河大运河河道水系治理管护的目标要求。对《纲要》确定的目标要求进一步实化细化，近期力争京杭大运河主要河段基本实现正常来水年份有水，适宜河段实现旅游通航，京杭大运河黄河以南段和浙东运河现有通航河段实现绿色通航。大运河重点河段防洪排涝标准基本达标，水生态环境状况明显改善，河湖监管体系初步建立，河道水域岸线管控水平明显提升；远期力争实现京杭大运河正常来水年份全线有水，稳妥推进适宜河段通航，已通航河段航运效能有效提升。大运河全线防洪排涝能力明显提升，绿色生态廊道全面建成，水生态环境状况全面改善，运河水利遗产得到全面科学保护，河道水域岸线管控水平显著提升，河湖监管体系更加健全，法治化、智能化管理水平全面提升。
三、规划实施中需要重点把握的几个问题
（一）改善河道水系资源条件。大运河黄河以北段所在的华北地区是全国水资源最紧缺的地区之一，随着经济社会快速发展、城镇化水平不断提高，区域用水量逐步增长，水资源开发利用严重超载，导致华北地区地下水严重超采、形成多个地下水位降落漏斗，北运河、南运河等河道长期断流，卫河、卫运河等河道呈现季节性断流甚至长期干涸。
面对黄河以北地区水资源紧缺的形势，需要针对大运河不同河段水资源条件及用水需求，落实以水定需、量水而行，把水资源作为最大刚性约束，强化大运河沿线地区水资源节约集约利用，加强取用水总量控制，加快沿线地下水超采综合治理，健全水资源优化调度配置体系，多措并举改善大运河水系资源条件，为大运河文化带建设提供坚实的水资源保障。
（二）完善防洪排涝保障功能。大运河所经海河、黄河、淮河、太湖流域是我国洪涝灾害频发并发的地区，为根治水患，国家不断加强流域防洪排涝治理力度，大部分河段达到规划确定的防洪排涝标准，但仍存在突出薄弱环节，黄河以北段普遍存在河道淤积、堤防不达标、行洪能力不足等问题；黄河至长江段沿线地势低洼、排水条件差，区域防洪排涝能力不足；长江以南段由于沿线城市大包围和圩区建设条件发生变化，汛期大量洪涝水排入运河，导致运河水位过高，沿线防洪排涝压力大。
为确保大运河防洪安全，需要以保障大运河及沿线城镇和重点文化遗产点安全为核心，以大运河河道整治为重点，统筹协调防洪与输水、航运，河道整治与文化遗产保护等关系，通过优化防洪排涝布局、完善防洪排涝工程体系、强化洪水风险管理，对大运河及与其有水力联系的河道进行综合整治，全面提升防洪排涝减灾能力，将大运河打造成一条安全长河。
（三）促进岸线保护和服务提升。水利部统一部署开展了全国河湖“清四乱”专项行动，大运河沿线各省市对管辖范围内的运河“四乱”问题进行了集中清理整治，严格涉河湖活动管理，运河面貌明显改善。随着大运河沿线城镇化进程加快，部分河段还存在岸线无序开发、侵占河湖水域问题，影响行洪、输水、通航等功能发挥，对大运河文化遗产保护造成一定威胁。
为进一步管好大运河“盛水的盆”，需要严格大运河水域岸线空间管控，明确岸线功能分区和管控要求，规范运河岸线开发利用，推进大运河水利基础设施网络建设，强化水利工程维修养护，加强水利遗产保护与利用，着力恢复河道干净、整洁的面貌，使驳岸成为大运河文化生态系统的重要组成部分。
（四）加强水生态保护与修复。近年来，大运河沿线省市不断加强大运河水资源保护和水生态环境治理，取得了良好的效果。但目前大运河水资源保护压力依然较大，黄河以北部分河段曾作为排污纳污河道，村镇段河道部分被垃圾侵占，水环境容量大大降低；黄河至长江河段沿线湖泊较多，南四湖湖内围网和湖岸围圩养殖，使得水体不同程度富营养化；长江以南段两岸工厂、企业集聚，部分企业污水排入河道，入河污染量大。
为保护好大运河水生态环境，需要按照构建贯通南北的绿色生态廊道的目标要求，以强化饮用水水源保护、保障河湖生态需水、重点河湖生态保护与修复为重点，改善大运河水生态环境状况，保护和恢复大运河河湖基本形态，恢复大运河绿色生机，提升大运河水生态服务功能，打造“美丽运河”。
（五）推进航运绿色发展。近年来，大运河黄河以南段通航水平不断提升，货运规模快速增长，在完善我国综合交通体系，发挥内河水运经济与绿色环保优势等方面发挥了重要作用，但存在局部航道不达标、部分桥梁通航净空不足、部分船闸通过能力趋于饱和、港口专业化集约化程度不高等问题，航道畅通高效绿色发展水平待提升。黄河以北大部分河段目前处于断航状态。
为进一步促进大运河航运绿色发展，需要以稳妥推进京杭大运河黄河以北段适宜河段通航、黄河以南段及浙东运河航运提质升级、隋唐大运河适宜河段旅游通航为重点，通过航道达标治理、港口提质升级、发展绿色船舶等手段，全面提升航运效能及服务水平。
（六）完善河道水系管护机制。除部分省界河段由流域机构直接管理外，大运河河道实行属地管理，目前建立了水利、交通、文物、旅游等多部门参与的管理体制。由于跨地区、跨部门，大运河管理长期以来存在区域分割、部门职责交叉等问题，亟需在国家层面进一步完善协调机制。
为进一步加强大运河河道水系管护协调联动，需要以河长制湖长制为依托，以落实最严格水资源管理制度为抓手，以实施河道水系智能管护为手段，以强化水安全风险防控为底线，加快构建协调联动、智慧管控、监测预警、应急响应于一体的大运河河道水系管护机制。
（作者：水利部水利水电规划设计总院 杨晓茹、张宜清）
