十八届三中全会《决定》中国网独家解读[组图]_图片中国

2013年11月15日，中国社会科学院法学研究所所长李林，国家行政学院决策咨询部副主任、教授丁元竹做客中国网《中国访谈》，就《决定》的具体内容为广大网友深入解读。图为中国社会科学院法学研究所所长李林。中国网寇莱昂摄影

中国网:

探讨了公平正义，我们再来探讨一下法治。《决定》强调国家治理体系和能力现代化，治理主体多元，方式法治化。这也就是依法行政的问题。事实上一些政府部门经常突破法律界限，而老百姓在利益受到侵害的时候往往求告无门，因为民告官太难了。那么在行政体制改革和司法体制改革中，怎样用法律来约束公权力主体呢？同时又怎样运用法制来管理社会呢？

李林:

我想《决定》当中关于行政执法体制改革有一些很好的具体规定和措施，这些规定和措施能够真正落实到位的话，对于您刚才说的问题会有很大程度的解决。比如，我们讲改革行政执法体制，现在我们通常见到比较多的情况、存在的问题是多头执法、钓鱼执法、运动式的执法、选择性的执法，甚至是执法的不作为、乱作为等等这些现象，给广大人民群众带来了很多的痛苦或不便。通过行政体制改革，特别是行政执法体制改革，就是要解决这一类的问题，使行政权真正回到它应该在的那个位置。

李林:

行政权的位置是什么？我个人认为，一方面，凡是法律没有允许的都是禁止的；对于公民来讲，凡是法律没有禁止的都是允许的。这是法制对于公权力和私权的两个截然不同的原则。根据这个原则来进行制度设计和安排的话，那么行政权应该是依法行政，就是说你依照法律法规获得你的相关权力。你有没有执法权、你的执法权有多大的范围、用什么方式来执法，应该是有明确的规定。如果没有执法权或没有明确规定执法权的，比如工商，你随便去进行卫生检查，或者城管，你随便进行安全检查，可能在依法行政原则之下是不符的，同时多头多部门的执法又给老百姓带来很多困扰。因此，我觉得报告这一次就是要尽可能地、合理地整合行政执法的多元化、多主体化的问题，使它们尽可能地集中起来，一次来解决。同时减少执法的层次，使执法的效率更高。我想是不是可以在这个意义上讲，能够在一定程度上规范行政执法权。除了行政执法之外，我觉得还有你的行政审批的权力，行政的自由裁量权。

李林:

自由裁量权也是一个比较要害、比较难以驾驭的行政权力，比如公安执法、交警执法。过去我看到一个例子，交警执法的时候把驾驶员拦下来了，说你闯红灯了。虽然我说没有闯红灯，因为我跟在一个大公共后面，大公共过去以后，当我发现前面红灯亮了及时踩刹车的时候已经有点晚了，所以我的车越线，不能说我闯红灯。这个交警说你态度不好，本来我要罚你100元扣2分，现在你态度不好要罚500元。罚100元和罚500元这之间的幅度，从依法行政角度来讲是允许的，但怎么来掌握这个自由裁量权就需要有进一步的规范和程序。在这些问题上，如果执法人员的情绪不好或执法态度不好，或执法素质不高，往往就会从重、从严、从高，往往给被执法人或行政行为相对人带来痛苦和不满。这些方面也应该有配套的措施和制度跟进，才能有效规范制约行政权力。

丁元竹:

就这个问题，我觉得就是国家治理体系和治理能力是不是有两个层面的东西：第一，整个国家在大的国际背景下，全球化经济背景下，怎么来通过制定自己的货币政策、财政政策、自己的发展规划，来对整个国家的经济、社会进行治理。第二，社会治理，就是政府和社会、企业、社会组织怎么来对发展中的社会问题去治理。我觉得这是两个不同层面的治理能力和治理体系问题。

丁元竹:

讲到怎么依法来管理社会，我觉得在当前非常突出的，前一个时期我们一直在关注社会管理问题，一直在想怎么能够把我们这个社会管理好。当然，说到很多了，其中讲到通过规范的方式来管，有两种方式来管，一种是通过道德的规范，提升每一个人的素质；还有一种是通过法制，法制有很突出的问题，我们每年有大量的上访事件，上访事件里有相当一部分——你为什么要找政府，肯定是因为政府在提供公共服务或依法行政，所以你找政府，但很多问题和政府没有关系，是涉法的问题，涉法的问题你也找政府，就给政府带来了很多的问题。

丁元竹:

这次《决定》里把这个问题解决了，凡是涉法人就依法处理，在法律框架内终止，不要再上访。我到一个地方调研，一个区长跟我讲，一个老太太举着一张纸非要见他，叫他出来。问她有没有什么问题，她说我们家下水道坏了，找居委会好几次不修，我就来找你。就类似这样的事情，包括前一个时期我到一个地方调研，司法局长就跟我讲，因为拆迁问题，他们家就几十平米一个院子，他要三套三居室，三套两居室，三套一居室，其实是要求太高。最后没有办法，所有人都搬了，就他自己不搬，怎么办呢？他们一个城管部门在一个晚上把他们两口子绑在床上给抬走了，接着就把它给拆了。这本身城管局就违法了，结果这个人就把事情闹大了，找政府部门去上访，去静坐，把事情闹大了。类似这些问题，我们对社会的管理要纳入到法制的轨道上，哪些属于政府该管的，政府管理不到位的，按照政府职能不到位，你通过行政的角度通过行政诉讼来解决；那些涉法的，你按涉法的解决。因为我们现在解决的渠道很多，就避免现在大量上访、信访带来的问题。

李林:

讲到民告官的问题，我们有个《行政诉讼法》，《行政诉讼法》实施20年以后，刚刚修改过，总体的情况，我觉得基本扭转了老百姓不敢告、不能告、不会告的问题。过去在90年代以前，确实是民告官的存在不会告、不敢告、不能告的问题。20多年以后到了今天，在民告官的问题上可能又出现一些新的需要体制改革的问题，现在正在逐步解决当中。那就是告的过程当中，政府一方通过和解的方式等各种方式来影响原告公民方面来和解，通过和解使这个诉讼在中间终结或消解。这当然是好的地方。另一方面，这个过程当中，行政机关往往是强势，它会用某些影响力让原告提出撤诉或者和解或者什么方式，使这个诉讼在过程当中终结掉。表面看是已经完成了，但事实上有的时候公民诉求的利益并没有真正实现。所以，这是在新形势下我们怎么样来深化行政体制改革，推进依法行政，更好地保障公民权利的需要注意和解决的问题。

中国网:

接下来我们来看《决定》中关于公共服务的问题。《决定》的第12项“推进社会事业改革创新”讲到了教育、医疗等众多公共服务领域，那么贯穿其中的核心精神是什么？

丁元竹:

我也注意到了，过去公报发布的时候讲社会事业，后来很多部门把社会事业改为基本公共服务或基本社会公共服务，这次《决定》又一次用了推进社会事业改革，就是以前讲的科教文卫体，教育、医疗、卫生、收入分配、就业这些内容，它贯穿的基本精神就是保障和改善民生。

丁元竹:

经济发展，我们所有创造财富的结果实际就是要不断地改善人民群众的物质文化生活，尤其到了这个阶段，人均GDP如果按通常的计算是6200美元，如果按购买力评价计算是8000—9000美元，按这个阶段人民群众对基本公共服务的需求，像教育医疗的需求就表现得更加突出。这次把推进社会事业改革创新摆在一个重要位置，我觉得就是要在这样一个新的阶段上来进一步地改善民生。因为民生问题对不同阶层它的含义是不一样的，对一些收入高的阶层可能是改善的问题，对于低收入阶层是保障的问题，所以保障和改善民生我理解的它的核心精神，也是体现我们公报一开始就讲的，发展为了人民，让人民充分享受发展和改革开放的成果。

中国网:

《决定》中讲到“创新社会治理”，从“管理”到“治理”，我们发现有一字之差，这种变化说明了什么呢？

丁元竹:

我觉得反映了治理理念的提升。因为社会管理这个概念在我们对社会的管理中沿用了很多年了。我第一次知道这个概念是从苏联翻译过来的，那是80年代，我们北京大学一位教授从前苏联翻译过来，它就叫“社会管理”，是用一套计划的方式进行社会管理，特别体现政府对教育、医疗的管理。后来在90年代，我们有些学者又引进了“治理”这个概念，那时候大家就在争论，治理和管理哪个更好。有人讲治理更好，治理在社会领域更加体现治理的主体，就是这个社会组织、公众在社会秩序中激发社会活力的作用。这个一直在争论。经过这么多年的实践，2011年胡锦涛同志还有习近平等中央领导同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，对社会管理的历史问题做了全面的阐述，已经表述了一个基本的思想，就是我们现在讲的社会管理，实际已经突破了过去单一的社会管理走向多元的社会治理。他的讲话是这样讲的，我们强调政府、社会、社会组织，包括十八大讲到社会管理体制的时候也提出党委领导、政府管理、社会参与、法治保障的社会体制，这次进一步在不断探索的基础上，把社会管理进一步表述为社会治理。我觉得实际是我们对社会本身的认识有了一个升华，就像我们对经济的认识也是随着经济的发展，随着实践的发展不断在深化一样。我们对社会的认识也是不断地深化，一是反映我们治理理念的变化，二是反映我们对社会运行本身的规律、社会结构特点的认识也在不断地深化。这个过程我自己感觉类似于我们对经济体制的认识一样，它是个不断渐进的过程。

丁元竹:

我看了一下，我们由公有制基础上的有计划的商品经济到社会主义市场经济体系，到现在发挥市场在配置资源中的决定性作用，一个全会一个全会在一步步地深入，社会管理中我们也要随着实践不断深入。这种表述有它在理念和价值取向上的特点。

中国网:

《决定》中也提出了“深化司法体制改革”，并且用维护宪法法律权威作为开头，李老师，对此您怎么看？

李林:

刚才我前面讲到，这个报告是特别实事求是、求真务实的，在法治中国建设这部分尤其如此。如果我们把维护宪法法律权威这句话放在整个中国改革开放以来法治建设的大背景之下来理解，那我们会发现，1997年党的十五大提出“依法治国”基本方略的同时，明确提出了“到2020年要形成中国特色社会主义法律体系”。所以，2011年3月，吴邦国委员长在全国人大会议上向全世界宣告“中国特色社会主义法律体系如期形成，无法可依的问题已经基本解决”。那么在这样的前提下，法治建设的重点实际就从改革开放初期的着重解决无法可依的问题转向了切实保障宪法和法律实施的方面，就是说我们制定了240多件现行有效法律，700多件行政法规和7000多件地方性法规，这个法律的数量应该相当巨大了。但这些法律制定出来以后，它在我们的社会生活中，在法制建设和其他领域建设中发挥的作用怎么样，可能并不是太理想，那么就要通过进一步加强宪法法律的实施来落实法律的功能和作用。

李林:

习近平总书记多次讲过，法律的生命在于实施，宪法的生命也在于实施，宪法的权威也在于实施，就是特别强调宪法法律的实施。宪法法律的实施的另外一个表述方式是维护宪法法律的权威。宪法法律如何有权威，要在实施当中才能发挥作用，在发挥作用中才能被人们所接受，所认可，所执行，才会真正有权威。

从《决定》的角度来看，在维护宪法法律权威的时候，同时还有两个深化改革：深化司法体制改革和深化执法行政体制改革，司法和执法都是法律实施的中间环节，以深化司法、执法体制改革来维护宪法法律的权威，实现宪法法律在社会生活中的适用和实现的功能。我认为不管从理论的逻辑还是现实需要讲都是非常有意义的。

中国网:

我们再来看《决定》中“确保依法独立公正行使审判权检察权”的提法，受到了最多的关注，指向也非常具体，两位是如何理解的呢？

李林:

“依法独立公正行使审判权检察权”这是一个宪法原则，也是我们组织法和诉讼法规定了的，更是为十八大报告所强调的。这里有个很重要的指向，我们的司法在实践当中常常受到一些外部的干预和干涉，比如佘祥林的案件或者其他一些冤假错案，就是被告作为故意犯罪的嫌疑人被依法判处死刑，最后执行了。若干年以后，真正的杀人元凶找到了，原来是一个错案、一个冤案。这种错案和冤案的出现和发生，很多情况下是因为有外部的干预、行政的干预、其他一些组织的干预，甚至有些舆论的干预，到时候都会左右司法的过程，产生了所谓司法的腐败或某些冤假错案。

李林:

我觉得，针对这样的广大群众深恶痛绝的司法弊病，这一次三中全会《决定》中特别强调要确保依法独立公正行使审判权和检察权，它是有明确指向的，就是要让司法回归到司法的规律，回归到法制的本位，让他们按司法的规则、规律和法制的规则、规律来行使司法的权力，防止地方用人财物等等手段来干预司法的过程，尽可能地保证司法的公正。

丁元竹:

在这方面，过去有一些错误的看法，认为我们不能搞西方司法独立，不能搞司法独立是因为有西方搞“三权分立”的政治体制，所以在意识形态和政治理念上我们提不能搞西方的司法独立。但我们的宪法和有关法律明确规定，人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，所以审判独立和检察独立是中国特色社会主义法律制度的重要特征和内在要求，也是遵循司法规律，保证司法能够更好公正地行使职权的一个制度屏障和法制理念。如果做不到这一点，让一些人随意地指手划脚干预司法，出现冤假错案的机会会更多。

中国网:

在改革的进程中，是否会有先后缓急之分，哪些内容会成为突破口？

丁元竹:

《决定》里已经讲得很清楚了，我们的重点实际还是经济体制。我觉得先后之分或者寻找突破口这是我们通常的一个做法，到了这样的阶段，怎么去找突破口？即便我们找到突破口也要整体推进。举个例子，我们搞了四年的医药卫生体制改革，现在回过头来看问题还真的不少，老百姓看病难、看病贵，尤其一线大医院看病难、看病贵的问题依然没有很好地解决。医患关系也成为媒体、成为社会、成为医院医护人员都关注的问题。我们为什么都关注这样的问题？我觉得除了医疗卫生体制改革本身难度很大以外——因为这是一个世界性的问题，还有一个很重要的是我们其他配套改革跟不上去，公益医院改革要坚持公益性方向，你在实行基本药物制度以后，医院的收入相对比以前要降低了，你的财政补贴能不能跟得上去？

丁元竹:

另外，我们的医保制度建立起来了，那么医保和卫生它是两个机构，医疗保险这些资金能不能进入到医院？这是当前我们出现一系列问题的重要原因。突破口我们可以找，但真正要解决问题需要目标明确，要整体推进，相应的部门、相应的政策都必须配合，才能够真正解决这些问题。我们现在搞行政体制改革，到目前为止已经有300多项压缩、下放、取消行政审批权。但接下来会看到另外一个问题：中央政府下放那么多行政审批权以后，地方怎么接？包括行政体制、干部体制，实际都涉及到这些项目下放到地方以后能不能达到预期目标（的问题），在今后改革进程中如何进行整体设计重点突破，要有机结合起来。这是我理解为什么中央要成立全面深化改革领导小组，前天北京市也要决定成立的重要原因。改革开放到这一步，我们本身的思维也要进行改革。在前段时间《决定》出来之前，有人提出以行政制度改革为突破口，以户籍制度改革为突破口，我觉得离开其他的协调配合，是解决不了当前的改革问题的。

李林:

改革过程中肯定会有先后缓急、突破口和重点的问题，在整个内容和规定上实际已经体现了当前和未来七八年所能做的改革的事情，相对于没有写进《决定》的那些内容和某些建议考虑的话，本身就是轻松缓急和突破口的重要安排，在这个报告中又会做进一步的分析，比如经济改革是六个改革当中的重要基础，从法制角度来讲，如果讲突破口，是不是深化司法体制改革又是它的突破口。

李林:

刚才丁教授讲得非常好，我们要有重点，又要全面考虑。光靠重点，解决中国的改革问题恐怕不现实；没有重点，全面地眉毛胡子一把抓，恐怕不能实现我们改革的目标。所以，还是按照中央这个部署，就是习总书记讲的，我们以问题为导向，能做到的先改，有可能做到的我们快改，如果暂时条件不成熟、不具备的，我们经过调查研究，逐步创造条件再逐步推进改革。但不管怎么样，深化体制改革，深化改革开放是我们既定的目标、既定的道路、既定的方向，我们只要坚定不移地朝着这个目标、方向，沿着这条道路走下去，“中国梦”的目标一定能够实现。

中国网:

再次感谢两位嘉宾作客《中国访谈》，感谢各位网友收看，也提醒各位网友持续关注中国网《中国访谈》对于此次《决定》的系列报道，本次节目就到这里，再会！

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